از تدوین تا ابلاغ سیاست‌های کلی توسعه دریامحور؛ نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در ترسیم نقشه راه اقتصاد دریایی کشور
به گزارش ایلنا به نقل از مرکز رسانه و روابط عمومی مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌عنوان نهاد مسئول بررسی و تدوین سیاست‌های کلی نظام، نقشی محوری در شکل‌گیری این سند ایفا کرد؛ نقشی که به تدوین و تصویب سیاست‌ها محدود نماند و با پیش‌بینی سازوکار تهیه برنامه جامع اجرایی و پیگیری تحقق اهداف آن، ابعاد نظارتی نیز پیدا کرد.
روند شکل‌گیری این سیاست‌ها، از طرح موضوع و بررسی کارشناسی در کمیسیون‌های تخصصی مجمع تا تصویب در صحن مجمع، ابلاغ از سوی مقام معظم رهبری و پیگیری برنامه اجرایی دولت، نشان‌دهنده تلاش برای تبدیل ظرفیت‌های مغفول دریایی کشور به یک اولویت راهبردی در نظام برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری است.
شکل‌گیری ایده توسعه دریامحور؛ از مأموریت مجمع تا تدوین پیش‌نویس
طرح موضوع توسعه دریامحور در مجمع تشخیص مصلحت نظام به سال‌های پیش از ابلاغ این سیاست‌ها بازمی‌گردد. بر اساس گزارش منتشرشده درباره روند بررسی این سند، عنوان «سیاست‌های کلی توسعه دریامحور» در پیوست حکم دوره هشتم مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال ۱۳۹۶ مورد توجه قرار گرفت و ایده تدوین آن نیز در سال ۱۳۹۸ مطرح شد.
این روند در ادامه، با انجام مطالعات و بررسی‌های کارشناسی درباره ظرفیت‌های دریایی کشور و ضرورت بهره‌گیری از موقعیت ژئوپلیتیکی ایران در شمال و جنوب، وارد مرحله تدوین شد. هدف اصلی، طراحی چارچوبی کلان برای استفاده هماهنگ از ظرفیت‌های دریا، سواحل، جزایر و پس‌کرانه‌ها و ایجاد پیوند میان این ظرفیت‌ها با فعالیت‌های اقتصادی، صنعتی، تجاری و جمعیتی کشور بود.
در دی‌ماه ۱۴۰۱، متن سیاست‌های کلی توسعه دریامحور از سوی مقام معظم رهبری برای دریافت نظر مشورتی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد. به این ترتیب، مجمع وارد مرحله بررسی رسمی پیش‌نویس و ارائه نظرات کارشناسی و مشورتی شد.
آغاز بررسی در صحن مجمع؛ اسفند ۱۴۰۱
بررسی پیش‌نویس سیاست‌های کلی توسعه دریامحور در صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام، دهم اسفند ۱۴۰۱ آغاز شد. این جلسه به ریاست آیت‌الله صادق آملی لاریجانی و با حضور رئیس قوه قضائیه، رئیس مجلس شورای اسلامی، دبیر و اعضای مجمع برگزار شد.
ورود این سند به صحن مجمع، مرحله‌ای مهم در فرایند تدوین سیاست‌ها به شمار می‌رفت؛ چراکه موضوع توسعه دریامحور از یک ایده و مطالعات مقدماتی فراتر رفت و در قالب یک سند بالادستی در دستور بررسی عالی‌ترین نهاد مشورتی سیاست‌گذاری نظام قرار گرفت.
بررسی و تصویب سیاست‌ها؛ تبدیل ظرفیت‌های دریایی به اولویت راهبردی کشور
در جریان بررسی پیش‌نویس سیاست های دریامحور، موضوع توسعه دریامحور از ابعاد مختلف اقتصادی، زیرساختی، جمعیتی، زیست‌محیطی، امنیتی و مدیریتی مورد توجه قرار گرفت. اهمیت این رویکرد در آن بود که توسعه دریایی صرفاً به افزایش ظرفیت بنادر یا گسترش فعالیت‌های کشتیرانی محدود نمی‌شود، بلکه مستلزم بازنگری در الگوی توسعه سرزمینی و توزیع فعالیت‌های اقتصادی و جمعیتی کشور است.
در این چارچوب، سیاست‌های کلی توسعه دریامحور بر چند محور اساسی متمرکز شد:
-حکمرانی یکپارچه امور دریایی
- توسعه فعالیت‌های اقتصادی و ایجاد قطب‌های دریایی
- تسهیل سرمایه‌گذاری، تدوین طرح جامع توسعه دریامحور
-حفاظت از محیط زیست دریایی
-ارتقای سرمایه انسانی
-توسعه همکاری‌های منطقه‌ای و بین‌المللی.
یکی از محورهای مهم این سند، توجه ویژه به سواحل و جزایر جنوبی کشور، به‌ویژه سواحل مکران، و ضرورت پیوند دادن دریا، کرانه و پس‌کرانه در برنامه‌ریزی‌های توسعه‌ای بود. بر این اساس، توسعه دریامحور باید به افزایش سهم مناطق ساحلی در اقتصاد ملی، ایجاد اشتغال پایدار، گسترش زیرساخت‌های حمل‌ونقل و ترانزیت و تقویت جایگاه ایران در شبکه تجارت منطقه‌ای و بین‌المللی منجر شود.پس از طی مراحل بررسی و جمع‌بندی نظرات، سیاست‌های کلی توسعه دریامحور در فرایند بررسی مجمع نهایی و برای ابلاغ به مقام معظم رهبری ارائه شد.
نقش کمیسیون زیربنایی و تولیدی در بررسی کارشناسی
یکی از مهم‌ترین مراحل این فرایند، بررسی پیش‌نویس در کمیسیون زیربنایی و تولیدی مجمع تشخیص مصلحت نظام بود. این کمیسیون به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین غلامرضا مصباحی‌مقدم، مسئولیت بررسی تخصصی متن ارجاعی را برعهده داشت.
طبق توضیحات محمدباقر ذوالقدردبیر وقت مجمع تشخیص مصلحت نظام، در جلسه دهم اسفند ۱۴۰۱ صحن مجمع، کمیسیون زیربنایی و تولیدی طی پنج جلسه، متن ارجاعی را که در قالب ۹ بند ارائه شده بود، بررسی کرد و در مرحله کارشناسی آن را در قالب شش بند سیاستی همراه با یک مقدمه تنظیم و تصویب کرد.
در این بررسی‌ها، موضوعاتی همچون سیاست‌گذاری و مدیریت یکپارچه امور دریایی، تعیین سهم و جایگاه مناطق ساحلی در آمایش سرزمین، ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز، حمایت از سرمایه‌گذاران و مردم بومی مناطق دریایی و گسترش همکاری‌های بین‌المللی مورد توجه قرار گرفت.
در جلسات کمیسیون، علاوه بر بررسی محتوای پیش‌نویس، تلاش شد میان ظرفیت‌های اقتصادی و الزامات امنیتی و زیست‌محیطی مناطق دریایی نیز تناسب برقرار شود؛ چراکه توسعه فعالیت‌های اقتصادی در سواحل بدون تعیین تکلیف مسئولیت دستگاه‌ها، رفع تداخلات مدیریتی و توجه به ملاحظات دفاعی و زیست‌محیطی امکان‌پذیر نخواهد بود.
به این ترتیب، کمیسیون تخصصی مجمع با انجام بررسی‌های کارشناسی، زمینه طرح موضوع در صحن و اتخاذ تصمیم درباره جهت‌گیری‌های کلان توسعه دریامحور را فراهم کرد.
بررسی بندهای سیاست های کلی دریامحور در صحن؛ از مدیریت یکپارچه تا اقتصاد دریامحور
پس از بررسی‌های کمیسیون تخصصی، موضوع در جلسات صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شد و اعضا درباره ابعاد مختلف پیش‌نویس به بحث و تبادل نظر پرداختند.
در این مرحله، علاوه بر اعضای مجمع تشخیص صملحت، مسئولان و کارشناسان دستگاه‌های مرتبط نیز برای ارائه دیدگاه‌ها و تشریح ظرفیت‌ها و مسائل حوزه دریایی در جلسات حضور یافتند. از جمله این افراد می‌توان به حسین دهقان، نماینده ویژه رئیس‌جمهور و دبیر شورای توسعه مکران وقت و رئیس فعلی بنیاد مستضعفان، علی‌اکبر صفایی، رئیس سازمان بنادر و دریانوردی، امیر دریادار شهرام ایرانی، فرمانده نیروی دریایی ارتش و جانشین فرمانده نیروی دریایی سپاه اشاره کرد.
حضور مسئولان اجرایی و نظامی در این جلسات، امکان بررسی موضوع از منظرهای مختلف را فراهم کرد و نشان داد که تحقق توسعه دریامحور نیازمند هماهنگی میان مجموعه‌ای از دستگاه‌های اقتصادی، زیرساختی، دفاعی و مدیریتی است.
در جریان بررسی‌ها، اعضای مجمع تشخیص مصلحت بر ضرورت تبدیل دریا به یکی از پیشران‌های اصلی توسعه کشور تأکید کردند. در این نگاه، برخورداری ایران از سواحل گسترده در شمال و جنوب، جزایر متعدد و دسترسی به آب‌های آزاد، ظرفیتی راهبردی است که باید در سیاست‌گذاری‌های کلان کشور جایگاه متناسبی پیدا کند.
بر همین اساس، سیاست‌های مورد بررسی بر چند جهت‌گیری اساسی استوار شد:
* ایجاد نظام یکپارچه سیاست‌گذاری، مدیریت و تقسیم کار ملی در امور دریایی؛
* توسعه فعالیت‌های اقتصادی در سواحل، جزایر و پس‌کرانه‌ها و ایجاد قطب‌های توسعه دریایی؛
* تسهیل سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و فراهم کردن زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری؛
* تدوین طرح جامع توسعه دریامحور با توجه به آمایش سرزمین و ظرفیت‌های مناطق ساحلی؛
* بهره‌برداری پایدار از منابع و ذخایر زیست‌بوم دریایی و حفاظت از محیط زیست؛
* ارتقای سرمایه انسانی، علمی و فناورانه در حوزه دریا؛
* گسترش همکاری‌های اقتصادی و تجاری با کشورهای منطقه و جهان؛
* افزایش سهم ایران در حمل‌ونقل دریایی و ترانزیت؛
* حمایت از سرمایه‌گذاران بومی، فعالان اقتصادی و بنگاه‌های کوچک و متوسط مناطق ساحلی.
این جهت‌گیری‌ها در نهایت در قالب ۹ بند سیاست کلی در متن ابلاغی منعکس شد.
ابلاغ سیاست‌های کلی؛ ۱۶ آبان ۱۴۰
پس از طی مراحل بررسی و دریافت نظر مشورتی مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاست‌های کلی توسعه دریامحور در تاریخ ۱۶ آبان ۱۴۰۲ از سوی حضرت آیت‌الله خامنه‌ای رهبر معظم انقلاب اسلامی و در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی به رؤسای قوای سه‌گانه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ شد.این تاریخ، نقطه پایان فرایند تدوین و بررسی سیاست‌ها و آغاز مرحله مسئولیت‌پذیری دستگاه‌های اجرایی برای تحقق آن‌ها بود.
در متن ابلاغیه، بر بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های دریا، به‌ویژه دریاهای آزاد و اقیانوس‌ها، به‌عنوان زمینه‌ای برای رشد علم و فناوری، افزایش کار و ثروت، تأمین نیازهای حیاتی و تولید اقتدار تأکید شده است.
همچنین در این ابلاغیه، قوه مجریه موظف شد با همکاری مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه و با بسیج دستگاه‌های مسئول، برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی را شامل لوایح، مقررات و اقدامات اجرایی مورد نیاز، حداکثر ظرف شش ماه ارائه کند.
این الزام، یکی از ویژگی‌های مهم سیاست‌های کلی توسعه دریامحور بود؛ زیرا در کنار تعیین جهت‌گیری‌های کلان، دولت را مکلف می‌کرد برای تحقق آن‌ها برنامه‌ای اجرایی و مشخص ارائه دهد. به این ترتیب، سیاست‌ها قرار نبود صرفاً به‌عنوان یک سند بالادستی باقی بمانند، بلکه باید به مجموعه‌ای از اقدامات، مسئولیت‌ها و تکالیف قابل پیگیری تبدیل می‌شدند.
نخستین برنامه اجرایی دولت؛ تصویب در اردیبهشت ۱۴۰۳
در اجرای تکلیف مندرج در ابلاغیه، دولت سیزدهم برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی توسعه دریامحور را تدوین کرد و هیئت وزیران در جلسه ۱۲ اردیبهشت ۱۴۰۳ آن را به تصویب رساند.
این برنامه در واقع نخستین تلاش رسمی برای تبدیل سیاست‌های کلی به مجموعه‌ای از تکالیف اجرایی دستگاه‌های دولتی بود. در آن، برای تحقق محورهای مختلف سیاست‌ها، وظایف دستگاه‌های متولی و همکار تعیین شد و موضوعاتی همچون توسعه زیرساخت‌های بندری، تقویت حمل‌ونقل ترکیبی، ایجاد قطب‌های صنعتی و اقتصادی دریایی، انتقال صنایع آب‌بر به مناطق ساحلی جنوب، تأمین آب و برق سواحل، توسعه گردشگری دریایی، حمایت از کسب‌وکارهای بومی و حفاظت از محیط زیست دریایی مورد توجه قرار گرفت.
یکی از نکات مهم برنامه، پیش‌بینی سازوکار هماهنگی و نظارت بر اقدامات دستگاه‌ها بود. بر اساس ماده ۴۴ این برنامه، کارگروهی به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور و با عضویت وزیران و رؤسای دستگاه‌های ذی‌ربط برای هماهنگی و نظارت بر اجرای اقدامات تشکیل می‌شد.به این ترتیب، برنامه مصوب دولت سیزدهم تلاش داشت برای هر یک از محورهای سیاست‌های کلی، مسئولیت‌های اجرایی مشخصی تعریف کند و از طریق تقسیم کار میان دستگاه‌ها، زمینه پیگیری تحقق اهداف را فراهم آورد.
تغییر دولت و بازنگری در برنامه اجرایی
با پایان فعالیت دولت سیزدهم و آغاز به کار دولت جدید، روند اجرای برنامه جامع وارد مرحله تازه‌ای شد. مطابق توضیحات ارائه‌شده در گزارش کارشناسی مورد استناد این گزارش، دولت جدید خواستار بازنگری در برنامه مصوب دولت قبل شد و اعلام کرد که قصد دارد برنامه‌ای متناسب با رویکرد و اولویت‌های اجرایی خود ارائه کند.
در این مقطع، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز موضوع را از مسیر پیگیری اجرای سیاست‌های کلی دنبال کرد. بر اساس روایت مطرح‌شده در این گزارش، در دیدار رئیس‌جمهور با اعضای مجمع، درخواست دولت برای ارائه فرصت بیشتر به‌منظور تدوین برنامه جدید مطرح شد و ابتدا مهلت یک‌ماهه و سپس فرصت سه‌ماهه برای این منظور در نظر گرفته شد.با وجود این فرصت‌ها، ارائه برنامه جدید با تأخیر مواجه شد و پیگیری‌ها از سوی مجمع ادامه یافت.
در جلسه صحن مجمع در آبان ۱۴۰۴، هم‌زمان با دومین سالگرد ابلاغ سیاست‌های کلی توسعه دریامحور، موضوع تأخیر دولت در ارائه برنامه جدید بار دیگر مورد توجه قرار گرفت. در این جلسه، رئیس مجمع با تأکید بر ضرورت اجرای سیاست‌های ابلاغی، نسبت به گذشت زمان و تعیین تکلیف نشدن برنامه اجرایی ابراز نگرانی کرد.
در همان جلسه، نماینده دولت، عبدالعلی‌زاده، وعده داد برنامه جامع در فاصله دو هفته تا حداکثر یک ماه ارائه شود. با این حال، مطابق اطلاعات ارائه‌شده در گزارش کارشناسی، این وعده نیز در موعد مقرر به نتیجه نرسید و پیگیری‌های مجمع برای دریافت برنامه ادامه پیدا کرد.این مرحله از روند نشان می‌دهد که یکی از چالش‌های اصلی اجرای سیاست‌های کلی، فاصله میان تصویب اسناد بالادستی و تبدیل آن‌ها به برنامه‌های اجرایی مورد توافق و مورد پذیرش دستگاه‌های مسئول است.
تدوین و ابلاغ برنامه جایگزین؛ شهریور ۱۴۰۵
سرانجام پس از پیگیری‌های مستمر و تأخیر در ارائه برنامه جدید، برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی توسعه دریامحور در دولت چهاردهم بازنگری و در نهم شهریور ۱۴۰۵ با امضای محمدرضا عارف، معاون اول رئیس‌جمهور، ابلاغ شد.
بر اساس اطلاعات مطرح‌شده در گزارش کارشناسی، این برنامه با هدف جایگزینی برنامه قبلی و متناسب‌سازی آن با رویکردهای جدید دولت تهیه شده است. همچنین در اول مهر ۱۴۰۵، عبدالعلی‌زاده، نماینده رئیس‌جمهور در هماهنگی اجرای سیاست‌های کلی توسعه دریامحور، از تصویب برنامه جدید و جایگزین در دولت خبر داد.
یکی از تغییرات مورد اشاره در رویکرد جدید، توجه هم‌زمان به اقتصاد دریا و شکل‌گیری زنجیره‌های ارزش دریایی است. بر این اساس، دولت قرار است زمینه‌های قانونی و مقرراتی مشارکت مردم و بخش خصوصی را فراهم کند و با اتخاذ سیاست‌های حمایتی و تأمین منابع مالی، بستر سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های دریامحور را توسعه دهد.
ورود مجمع به مرحله ارزیابی و نظارت بر برنامه اجرایی
با ابلاغ برنامه جدید، موضوع از مرحله انتظار برای دریافت سند اجرایی عبور کرد و بررسی محتوای برنامه و ارزیابی میزان انطباق آن با سیاست‌های کلی در دستور کار کارشناسی مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت.
در این مرحله، مسئله اصلی صرفاً ارائه یک برنامه از سوی دولت نیست، بلکه میزان قابلیت اجرایی آن و تناسب تکالیف پیش‌بینی‌شده با اهداف سیاست‌های کلی اهمیت دارد.
بر همین اساس، بررسی‌های کارشناسی با هدف پاسخ به چند پرسش اساسی دنبال می‌شود:
نخست؛ میزان برخورداری برنامه از اهداف کمی و قابل سنجش. یکی از الزامات برنامه اجرایی آن است که اهداف کلی سیاست‌ها به شاخص‌های مشخص، قابل اندازه‌گیری و زمان‌بندی‌شده تبدیل شوند. برای مثال، در سیاست‌های کلی بر توسعه فعالیت‌های اقتصادی دریامحور و ایجاد قطب‌های توسعه دریایی تأکید شده است؛ بنابراین برنامه باید مشخص کند چه میزان رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری، اشتغال و افزایش سهم اقتصاد دریا در چه بازه زمانی مورد انتظار است.
دوم؛ پرهیز از کلی‌گویی و تعیین تکالیف روشن برای دستگاه‌ها. برنامه باید به‌جای تکرار اهداف سیاست‌های کلی، اقدامات مشخصی را برای هر دستگاه متولی تعریف کند و مسئولیت دستگاه‌های همکار، زمان اجرای اقدامات و الزامات تأمین منابع مالی را نیز روشن سازد.
سوم؛ ارزیابی سازوکار هماهنگی و نظارت. با توجه به تعدد دستگاه‌های دخیل در توسعه دریامحور، لازم است سازوکار مشخصی برای هماهنگی میان وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و استانداری‌های ساحلی وجود داشته باشد تا از موازی‌کاری و پراکندگی مسئولیت‌ها جلوگیری شود.
چهارم؛ بررسی میزان انطباق برنامه با اهداف سیاست‌های کلی. برنامه اجرایی باید به‌گونه‌ای تدوین شده باشد که تمامی محورهای سیاست‌های ابلاغی را پوشش دهد و در جریان اجرا، اهداف اصلی سند بالادستی دستخوش تغییر یا تقلیل نشود.
همچنین مطابق توضیحات ارائه‌شده در گزارش کارشناسی، لازم است وضعیت ابلاغ رسمی برنامه جدید به مراجع و مجموعه‌های مسئول پیگیری و نظارت در مجمع نیز روشن شود. چراکه دسترسی رسمی و به‌موقع به برنامه و پیوست‌های اجرایی آن، از مقدمات ضروری برای بررسی کارشناسی و نظارت مؤثر بر عملکرد دستگاه‌هاست.
مجمع تشخیص؛ از تدوین سیاست تا پیگیری تحقق آن
بررسی روند شکل‌گیری سیاست‌های کلی توسعه دریامحور نشان می‌دهد نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در این موضوع را باید در دو مرحله مکمل بررسی کرد.
در مرحله نخست، مجمع با بررسی کارشناسی پیش‌نویس در کمیسیون زیربنایی و تولیدی و طرح موضوع در صحن، در فرایند شکل‌گیری و نهایی شدن سیاست‌ها نقش‌آفرینی کرد و پس از ارائه نظر مشورتی، زمینه ابلاغ این سند بالادستی فراهم شد.
در مرحله دوم، با ابلاغ سیاست‌ها، مسئولیت مجمع به پیگیری و ارزیابی میزان تحقق اهداف آن‌ها نیز گسترش یافت. به بیان دیگر، اهمیت سیاست‌های کلی صرفاً در تدوین و ابلاغ آن‌ها نیست، بلکه میزان اثرگذاری آن‌ها در برنامه‌ریزی دولت، تصمیمات دستگاه‌های اجرایی و تغییر جهت‌گیری‌های توسعه‌ای کشور نیز باید مورد ارزیابی قرار گیرد.
اکنون با گذشت سه سال از ابلاغ سیاست‌های کلی توسعه دریامحور، موضوع اصلی آن است که آیا این سند توانسته است به تغییر واقعی در الگوی توسعه کشور، افزایش سهم اقتصاد دریا، تقویت زیرساخت‌های ساحلی و توزیع متوازن‌تر فعالیت‌های اقتصادی و جمعیتی منجر شود یا همچنان میان اهداف تعیین‌شده و اقدامات اجرایی فاصله وجود دارد.پیگیری برنامه جامع جدید، ارزیابی میزان تحقق اهداف کمی و بررسی عملکرد دستگاه‌های مسئول، بخشی از اقداماتی است که مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌تواند در چارچوب وظایف نظارتی خود دنبال کند.
در واقع، آزمون اصلی سیاست‌های کلی توسعه دریامحور از زمان ابلاغ آغاز شده است؛ آزمونی که موفقیت آن نه با تعداد اسناد و مصوبات، بلکه با میزان تغییر در جایگاه دریا در اقتصاد ملی، رونق مناطق ساحلی، ایجاد اشتغال پایدار و بهره‌گیری مؤثر از موقعیت ژئوپلیتیکی ایران سنجیده خواهد شد.